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La loi instituant les élections sociales a 60 ans. Retour sur une étape essentielle de la mise en place de la concertation sociale en Belgique (analyse n°37, publiée le 15/12/2008)
Par Ludo Bettens

Le présent article a été répertorié dans la catégorie :
"Défense et illustration des droits sociaux et économiques des travailleurs"

Il traite des sujets suivants :
Histoire sociale (sujet principal)

Vous pouvez également télécharger le présent article sous format PDF (avec notes scientifiques, iconographie et mise en page) en cliquant ICI.

Pour citer cet article :

Ludo Bettens, « La loi instituant les élections sociales a 60 ans. Retour sur une étape essentielle de la mise en place de la concertation sociale en Belgique », Analyse de l'IHOES, n°37, 15 décembre 2008,
[En ligne] http://www.ihoes.be/PDF/Ludo_Bettens-elections_sociales.pdf.


Le tintamarre médiatique et commémoratif autour du 40e anniversaire du "Joli Mai" a minimisé l’attention portée aux élections sociales (qui se sont déroulées entre le 5 et le 18 mai). Il s’agit pourtant d’un événement majeur de la vie sociale en Belgique, puisque pas moins de 1,4 million de salariés (ouvriers et employés) ont à cette occasion désigné leurs représentants au sein des conseils d’entreprise (CE) et des comités pour la prévention et la protection au travail (CPPT) de quelque 6000 entreprises du pays. Renouvelés tous les quatre ans, ces deux organes paritaires où se côtoient représentants des travailleurs et du chef d’entreprise constituent un précieux lieu de rencontre entre patrons et travailleurs. S’ils ne jouissent que de compétences décisionnelles limitées, ils jouent néanmoins un rôle important en matière de contrôle d’application de la législation au sein de l’entreprise, de consultation et surtout d’information. La semi-indifférence dans laquelle se sont déroulées ces quinzièmes élections sociales est d’autant plus étonnante que 2008 constitue le 60e anniversaire de la promulgation de la loi qui a institué les conseils d’entreprise et établi le principe des élections sociales (Loi portant sur l’organisation de l’économie du 20 septembre 1948). Un anniversaire certes moins spectaculaire que celui des révoltes étudiantes, mais qui a pourtant une portée fondamentale, dans la mesure où cette loi a modelé de manière essentielle le système de concertation sociale encore en vigueur actuellement.

Au travers de deux analyses, nous essayerons de mieux comprendre l’importance de cette loi, mais aussi ses limites, voire ses insuffisances. Ce premier article livre un regard rétrospectif sur l’évolution de la concertation sociale depuis le XIXe siècle jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, à la veille de l’adoption de la loi. Une évolution marquée d’avancées et de reculs selon la modification des rapports de force entre les acteurs en présence : patrons et syndicats, bien sûr, mais aussi l’État dont Dirk Luyten a bien souligné l’impact essentiel dans la mise en place de la concertation. Une concertation qui se déroule, comme nous le verrons, en trois phases principales, marquant chacune la reconnaissance de l’organisation syndicale à un nouveau niveau. Sectoriel d’abord avec la création des commissions paritaires (1919), national ensuite à travers la première conférence nationale du travail (1936), au niveau des entreprises enfin, avec l’institution des comités de sécurité et d’hygiène (1946-1947) et des conseils d’entreprise (Loi de 1948). Développer les motivations et les revendications des uns et des autres nous aidera à mieux comprendre les raisons de la lenteur du processus.

Le second article retracera le contexte spécifique de la loi de 1948, développera ses principaux enjeux et avancées. Il abordera enfin sa difficile application et les principales modifications qui y ont été apportées.

I. Les relations collectives d’entreprises avant-guerre

1. De l’absence de dialogue aux premières ébauches institutionnelles de concertation

Pendant plus d’un siècle, la classe laborieuse se voit dénier son apport à l’entreprise. Seul celui du capital est pris en compte. Considérés comme des producteurs anonymes interchangeables, les travailleurs sont soumis au pouvoir omnipotent du patron qui s’arroge la totalité du bénéfice sans le moindre droit de regard de ceux qui concourent à le produire. Dans leurs rapports avec les travailleurs, les chefs d’entreprise ne tolèrent aucun intermédiaire : les conditions de travail et le salaire sont donc fixés directement (et le plus souvent unilatéralement) entre le patron et chacun de ses travailleurs. Il convient de rappeler à ce propos que la loi qui interdit les coalitions (et donc les associations ouvrières) est d’application jusqu’en 1866 et que le code pénal de 1867, dans son article 310, interdit toute "pression sur le libre exercice de l’industrie et du travail" (et donc toute grève ou piquet de grève).

Au lendemain des importantes grèves de 1886 et de leur répression sanglante, un embryon de conscience sociale se fait jour au sein des classes dirigeantes. Une série de "mesures sociales" sont mises en place par le gouvernement Beernaert (catholique homogène), parmi lesquelles figure l’institution des Conseils de l’industrie et du travail (loi du 16 août 1887), puis du Conseil supérieur du travail le 7 avril 1892. Organisés sur une base régionale et composés paritairement de représentants des ouvriers et des chefs d’entreprise, les conseils de l’industrie et du travail remplissent un triple but : ils servent d‘organes d’information et de consultation au gouvernement, veillent à prévenir les conflits collectifs entre travailleurs et patrons et, en cas de conflits, servent de cellule d’arbitrage. À ce titre, ils ont surtout pour but d’éviter les grèves et les locks-out. Consultés régulièrement dans un premier temps par le gouvernement lors de l’élaboration de lois relatives au travail, les conseils de l’industrie et du travail tombent lentement en désuétude et sont finalement supprimés par la loi du 29 mai 1952 qui crée le Conseil national du travail.

Organe purement informatif, le Conseil supérieur du travail chapeaute les conseils d’industries et du travail. Il comporte 48 membres répartis de manière égale entre représentants des travailleurs, représentants du patronat et spécialistes des questions socioéconomiques.

Si l’impact réel des conseils d’industrie et du Conseil supérieur du travail est assez limité, ceux-ci constituent symboliquement une avancée importante, dans la mesure où, pour la première fois, travailleurs et employeurs sont représentés au sein des mêmes organes. À ce titre, ils peuvent apparaître comme les lointains ancêtres de notre système de concertation actuel, avec une différence fondamentale cependant : les représentants des travailleurs sont choisis sur base individuelle, les syndicats se voient nier tout rôle d’interlocuteurs.

2. La concertation sur le terrain : les conventions collectives de travail (CCT)

Des résultats plus concrets en termes d’organisation des relations de travail sont obtenus sporadiquement dans certaines entreprises via la conclusion de conventions. Elles résultent de l’organisation croissante des travailleurs et sont obtenues le plus souvent à l’issue de conflits sociaux. Ces conventions qui s’appliquent à des matières diverses (accords salariaux, règlement en matière de durée de travail ou de chômage, institution de conseils paritaires...) se multiplient au courant du siècle et sont étendues aux secteurs et régions. Si le patronat est loin d’être unanime à leur propos, elles séduisent de plus en plus de chefs d’entreprises grâce à la garantie de paix sociale qu’elles impliquent. De la même manière, des divergences existent au sein des syndicats à propos de ces conventions collectives : tandis que les plus fermes se montrent hostiles à ces entorses à la lutte des classes, d’autres insistent sur les avantages obtenus et les considèrent comme un nouvel élément de stratégie syndicale. Fruit d’accords directs entre travailleurs et employeurs et donc tributaires des rapports de forces entre patronat et syndicats, ces conventions, sont souvent de courte durée, constituent toutefois un phénomène assez limité. Elles ne jouissent d’ailleurs d’aucun statut légal.

3. Les commissions paritaires (1919) : la reconnaissance syndicale au niveau sectoriel

Au lendemain de la Première Guerre mondiale, le mouvement ouvrier se radicalise. D’une part, l’entrée (depuis 1916) du Parti ouvrier belge au gouvernement, lui permet de faire valoir ses exigences au niveau politique ; d’autre part, les organisations syndicales connaissent un accroissement considérable de leurs effectifs et poursuivent une série de revendications liées aux salaires et à la limitation de la durée du temps de travail, mais visant aussi à l’instauration d’une plus grande démocratie économique (suppression de l’article 310 du code pénal interdisant les grèves). Ce mouvement s’inscrit dans un contexte européen marqué par une vague de mouvements prolétaires qui revendiquent notamment le contrôle ouvrier. Désireux d’éviter de tels troubles sur le sol belge et d’assurer rapidement la reconstruction du pays frappé par la ruine socioéconomique et un chômage galopant, le gouvernement pousse les patrons à la concertation et met en place, à partir de 1919, les premières commissions paritaires d’industrie. Ainsi, au printemps 1919, est créée de manière ponctuelle une première commission en vue d’étudier l’application dans la sidérurgie de la convention internationale relative à la durée de temps de travail. Elle étend cependant peu à peu sa compétence aux autres questions d’organisation de travail (notamment à la fixation et à l’évolution des salaires). Sous l’impulsion du ministre Joseph Wauters, d’autres commissions paritaires sont mises en places dans les charbonnages, les constructions mécaniques, le textile, etc., entraînant une pérennisation du système de concertation au niveau sectoriel. En 1922, seize commissions paritaires couvrent les secteurs clé de l’économie de l’époque. Leur principale faiblesse réside une fois de plus dans l’absence de cadre légal qui les prive du pouvoir officiel de prendre des décisions et d’imposer des sanctions. Néanmoins, elles constituent des organes essentiels dans la réglementation de la vie sociale. De plus, elles témoignent d’une évolution fondamentale : les syndicats se voient octroyer le monopole de représentation des travailleurs et donc, de manière implicite, le statut d’interlocuteurs au niveau de la branche d’activité.

L’arrêté royal du 5 mai 1926, prévoit la création au niveau local (par province ou arrondissement) de comités de conciliation et d’arbitrage. Émanation des pouvoirs publics (la Belgique connaît alors le gouvernement "des gauches" Poullet-Vandervelde), ces comités, où siègent patrons et travailleurs, ont pour mission d’aplanir les conflits collectifs de travail et de recourir le cas échéant à un arbitrage. Des sanctions sont d’ailleurs prévues en cas de refus de la procédure d’arbitrage. Le but du ministre du travail Joseph Wauters est ainsi de diminuer l’opposition patronale envers les CCT. Néanmoins, les comités de conciliation ne constituent en aucun cas la reconnaissance des organisations syndicales au niveau de l’entreprise.

Si le gouvernement et les organisations syndicales sont globalement favorables au nouveau système en place, il n’en va pas de même du patronat. Méfiant face à une intervention de l’État dans les questions socioéconomiques et considérant que les commissions paritaires sont inféodées aux syndicats, il s’oppose à leur institutionnalisation.

Un survol des différentes conceptions en présence nous aidera à mieux comprendre la situation et permettra d’apprécier à quel point la loi de 1948 qui met en place un système légal de concertation est un compromis entre des positions fort divergentes.

4. La concertation sociale dans l’entre-deux-guerres : une nouvelle pratique diversement comprise

Pour les syndicats, les Commissions paritaires présentent divers avantages : elles permettent d’obtenir des accords sans devoir recourir à la grève, toujours perçue comme risquée. Par ailleurs, leur portée sectorielle permet de toucher toutes les entreprises, même celles au sein desquelles ils sont peu implantés. Enfin, et surtout, grâce à leur nouveau statut d’interlocuteur, ils espèrent parvenir à conclure des conventions collectives de travail à long terme (notamment en matière de système d’index et d’unification des salaires). De manière paradoxale, ce nouveau "pouvoir" finit par placer les syndicats dans une situation ambiguë qui leur aliène une partie de la base. Leur désir de légitimation va en effet pousser les syndicats à considérer de plus en plus la paix sociale comme leur principale mission et à accepter des concessions. Ainsi, non seulement ils en arrivent à ne plus considérer la grève que comme moyen ultime de pression, mais de plus ils s’engagent à lutter contre "la paresse et l’absentéisme des travailleurs". Important allié des syndicats dans la négociation, l’État trouve dans la concertation sociale mise en place via les Commissions paritaires un facteur de paix sociale nécessaire pour la reconstruction du pays, nous l’avons vu, mais aussi susceptible d’éloigner toute velléité de révolution sociale.

Le patronat quant à lui digère mal de s’être vu imposer le syndicat comme partenaire. Néanmoins, la concertation sociale lui offre certains avantages : la liaison des salaires au coût de la vie permet de mieux planifier les hausses de salaires. De plus, en cas de mauvaise conjoncture, les syndicats se portent garants de faire accepter par leurs affiliés la baisse de salaire y afférente. Enfin, la paix sociale constitue, pour eux aussi, l’apport essentiel des Commissions paritaires. La plupart des organisations patronales, chantres du libéralisme économique pur souhaitent toutefois revenir au système de fixation des salaires en fonction de l’offre et de la demande. Pour concurrencer les syndicats, le patronat crée des œuvres sociales paternalistes (mutuelles, caisses de pension ou de chômage) et appelle de ses vœux un corporatisme via la constitution de conseils d’usine où le chef d’entreprise choisit seul les représentants des travailleurs. Il convient de remarquer que le patronat n’a pas joué jusqu‘au bout le jeu de la concertation. Prompt à profiter des avantages des conventions collectives de travail, il n’hésitait pas, en cas de modification de la conjoncture, à renier les accords.

5. La revendication du contrôle ouvrier

5.1. La position socialiste

Si les Commissions paritaires réunissent patrons et travailleurs au niveau sectoriel, le syndicat socialiste souhaite également faire entrer davantage de démocratie au sein même de l’entreprise. Dès 1920, la Commission syndicale de Belgique entame une campagne de propagande en faveur du contrôle ouvrier. Ce thème est également au programme de son congrès extraordinaire d’octobre, au cours duquel est créé un Conseil économique chargé d’élaborer des projets et de poursuivre l’institution de conseils d’usines avec comme objectifs la nationalisation et la socialisation. Lorgnant vers la loi allemande instituant les conseils de surveillance, il prône un contrôle ouvrier qui dépasse le simple droit de regard et porte également sur la gestion et le gouvernement de l’entreprise. Néanmoins, ce projet, jugé trop théorique, ne rencontre pas l’adhésion. Beaucoup de représentants syndicaux se contentent d’une formule qui ne consiste que dans le contrôle de l’application des conventions collectives. C’est la position adoptée par Louis de Brouckère dans son étude préparatoire du Congrès extraordinaire de la Commission syndicale (1924). Selon lui, les conseils d’entreprise constituent le prolongement de la convention collective. Ils doivent être chargés de la surveiller, d’assurer la bonne marche de l’usine et l’amélioration de la production (en aidant notamment à la perfection de la technique et de l’outillage) et enfin d’obtenir un droit de regard sur la situation des affaires. Cette première phase doit déboucher sur une intervention de plus en plus large de la classe ouvrière dans la marche de l’entreprise. Il ne peut pourtant, dans le chef de la Commission syndicale, être question d’actionnariat ouvrier. Au sein du syndicat socialiste, le mouvement en faveur du contrôle ouvrier s’essouffle néanmoins peu à peu et est relégué au second plan par la crise du début des années trente et par la montée des fascismes.

5.2. La réponse catholique à la question sociale : le corporatisme

Au sein du monde chrétien, l’encyclique Quadragesimo Anno (1931) remet à l’honneur la question de la "collaboration entre les classes". Rappelant la complémentarité entre capital et travail déjà formulée par Léon XIII dans Rerum Novarum¸ le Pape Pie XI prône la restauration d’un ordre social qui serait basé non plus sur les classes, mais sur des corporations regroupant en leur sein les représentants des syndicats ouvriers et des patrons d’une même profession. Dans la foulée, la Confédération générale des syndicats chrétiens et libres de Belgique (ancêtre de la CSC) appelle à l’implication des organisations professionnelles dans l’organisation de l’économie qui permettrait de répondre à la crise et serait de nature à mettre fin à "l’anarchie et à la cupidité omniprésentes qui caractérisent le régime libéral". Aussi le syndicat chrétien prône-t-il d’étendre les compétences des Commissions paritaires aux questions économiques. Il se montre également favorable à la création d’un statut juridique pour les syndicats qui permettrait de sanctionner le non-respect de la paix sociale et d’imposer l’application des CCT. Hostile dans un premier temps à toute organisation de l’économie, le syndicat socialiste se laisse, après 1939, gagner par l’idée d’une forme de réglementation mais reste néanmoins farouchement opposé au statut juridique des syndicats qui, d’après lui, entraînerait ipso facto une diminution de leur pugnacité.

Le corporatisme remporte un certain succès auprès du patronat qui y voit une application de la doctrine catholique de collaboration des classes et une manière de limiter l’intervention de l’État dans l’économie. Un État qu’il estime trop proche des syndicats.

6. La concertation au niveau national : Première Conférence nationale du travail (1936)

Autre élément essentiel du système de concertation sociale d’avant-guerre, la Conférence nationale du travail (CNT) est convoquée le 17 juin 1936 par le gouvernement dans le but de mettre fin à l’importante grève qui secoue le pays. Réunie à la demande conjointe des syndicats chrétien et socialiste, elle est composée de manière tripartite (par les syndicats qui acquièrent ainsi une reconnaissance au niveau interprofessionnel national ; le patronat et le gouvernement), elle constitue la première concertation au niveau national et aboutit à un accord sur le salaire minimum, les congés payés et la reconnaissance définitive de la liberté syndicale). Les syndicats paieront cher cette augmentation de leur influence. Traumatisé par la grève de 1936, le patronat radicalise ses positions. Selon lui, la concertation a été inefficace puisqu’elle a été incapable d’éviter la grève. Aussi se tourne-t-il vers une attitude résolument antisyndicale, ce qui entraîne notamment le rejet par le Comité central industriel de Belgique (CCI) de la proposition de loi Heymans qui entend institutionnaliser les organisations syndicales et patronales et les CCT. Il faudra attendre 10 ans (et la loi de septembre 1948) pour que soit mise en place une législation en matière d’organisation de l’économie. Néanmoins, après 1936, les Commissions paritaires sont mises en place dans la majorité des secteurs industriels.

II. La Seconde Guerre mondiale : renversement des rapports de force

L’occupation allemande de la Belgique en mai 1940 met fin au processus de démocratisation sociale et économique. Les libertés civiles sont suspendues, les syndicats sont empêchés de fonctionner puis remplacés, le 22 novembre 1940, par un syndicat unique, l’Union des travailleurs manuels et intellectuels (UTMI), à la solde de l’occupant. Les organisations patronales profitent de ce musellement des organisations syndicales pour renforcer leur pouvoir avec l’espoir de rétablir le système de relations directes entre employeur et ouvrier "fondées sur des bases dépouillées de l’esprit de lutte des classes, empreintes de sens social et inspirées du sentiment national". En 1940, l’administration allemande institue les offices centraux de marchandises (Warenstellen). Dirigés par des industriels belges, ils sont chargés d’organiser la production en veillant à l’utilisation rationnelle des matières premières. En 1941, afin de mieux surveiller l’économie belge, l’occupant double ces offices centraux, de groupements économiques, organisations patronales de droit public avec obligation d’être membre, qui représentent les patrons face à l’État. Dans un premier temps, le CCI prône de déplacer le centre des relations de travail du niveau sectoriel (où se situait la principale sphère d’influence des syndicats d’avant-guerre) vers celui de l’entreprise et de mettre en place un corporatisme autoritaire grâce à des associations patronales et des conseils d’usine d’où sont exclus au maximum les anciens délégués syndicaux.

Le développement d’une résistance syndicale clandestine bien implantée au niveau des entreprises (les comités de lutte syndicale de tendance communiste et le Mouvement syndical unifié - MSU - créé par André Renard) pousse le patronat à changer de stratégie et à rendre la priorité au secteur.

Après la déconfiture allemande lors de la campagne de Russie (1943), il apparaît de plus en plus clairement que c’est la démocratie qui sortira victorieuse du conflit. De nombreuses réflexions sont menées en vue de préparer l’après-guerre. La collaboration entre patrons et travailleurs s’avère indispensable en vue de la reconstruction du pays. Si le principe en est acquis chez les uns et les autres, deux points de discorde subsistent néanmoins : d’une part, le niveau auquel la concertation doit être privilégiée (sectoriel pour les patrons ; les entreprises pour les syndicats) ; d’autre part, la participation des syndicats au niveau économique que les patrons ne veulent envisager que de manière très restrictive. De nombreuses opinions différentes circulent sur ces deux thèmes et ni les syndicats ni les organisations patronales ne parlent d’une seule voix.

Le manque de cohésion apparaît notamment dans la famille socialiste. Les syndicalistes socialistes exilés à Londres et réunis au sein du Centre syndical belge (notamment Joseph Bondas, Paul Finet et Jef Rens) réclament une législation réglementant les relations industrielles et professionnelles et la création dans toute entreprise occupant au moins vingt travailleurs d’un organisme de contact composé de représentants de l’organisation syndicale. Beaucoup plus radicale est la position d’André Renard qui, dans le manifeste du MSU (Pour une révolution constructive), estime que le contrôle ouvrier au niveau de l’entreprise doit s’étendre à l’embauchage et au licenciement du personnel, à l’application des lois sociales et conventions collectives et à toute l’activité du service social. Il exige en outre, l’obligation pour la direction de justifier au conseil d’entreprise toutes les mesures économiques, sociales ou financières et de régler paritairement avec lui les questions telles le salaire, l’organisation du travail et la désignation du personnel de maîtrise. Encore ne s’agit-il là que d’une première phase avant la mise en place, dans le futur, d’un système de cogestion qui aboutira enfin au partage réel du pouvoir patronal.

Le Pacte social, négocié à partir de 1941 entre les représentants des mouvements syndicaux clandestins et les organisations patronales, témoigne de ces multiples contradictions, mais aussi de la modification des rapports de force entre les acteurs en présence. Souvent considéré comme le manifeste ayant abouti au système belge d’économie de concertation, il convient, avec Dirk Luyten, d’en limiter quelque peu la portée dans la mesure où il n’apporte en fin de compte qu’un nombre de réformes limitées par rapport aux projets corporatistes des années 1930 et évite soigneusement la plupart des thèmes conflictuels. Néanmoins, il fait preuve d’une certaine audace en prévoyant (au chapitre IV) une collaboration paritaire non seulement aux niveaux sectoriel et national, mais aussi au sein de l’entreprise, où (à l’exception des conseils d’usines paternalistes) elle n’existait pas encore. Le texte prévoit en effet que "toutes questions ayant trait à l’organisation du travail, à la discipline ou à la prévention des conflits collectifs au sein de l’entreprise" seront instruites par le chef d’entreprise ou ses représentants, de concert avec une délégation du personnel. On y retrouve également l’invitation faite aux chefs d’entreprise d’informer régulièrement les représentants du personnel sur la situation générale de l’entreprise. Si le Pacte social se caractérise par une reconnaissance du fait syndical, il implique inversement la reconnaissance par les organisations syndicales de l’économie de marché et du respect du pouvoir de décision des patrons. Le pacte ne sera pas ratifié officiellement et restera donc une "déclaration de principe". Si les dispositions relatives à la Sécurité sociale sont concrétisées par l’Arrêté-loi du 28 décembre 1944, les propositions relatives au contrôle ouvrier ne reçoivent pas la même priorité. Il faudra en effet attendre quatre ans et la Loi de septembre 1948 organisant l’économie pour donner une réponse concrète à ces questions. Ce sera l’objet de notre second article.

Orientation bibliographique

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